El procedimiento de calificación de suelo como lugar de interés comunitario

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El día 11 de mayo de 2009, el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, dictó Sentencia resolviendo el Recurso de Casación 2965/2007 interpuesto contra auto de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 26 de febrero de 2007, desestimando del Recurso de Súplica contra el anterior auto de 1 de diciembre de 2006, que no admitió el recurso contencioso administrativo núm. 195/2006, siendo parte recurrida la Junta de Andalucía.

La cuestión de fondo planteada en esta controversia es si el procedimiento de aprobación de la relación de Lugares de Interés Comunitario por las CCAA es un acto de trámite inocuo, o por el contrario, se trata de un acto que aún «siendo una propuesta, pone una condición necesaria y suficiente para crear en la Comunidad Autónoma la obligación de adoptar medidas de protección adecuadas, las cuales pueden quizá afectar a ciertos contenidos del derecho de los propietarios de los terrenos incluidos, razón por la cual la elaboración de las listas puede ser impugnada por los interesados al tener un contenido que excede de la pura ordenación o impulso del procedimiento».

La Sentencia citada se pronuncia decididamente por esta última tesis, según el texto transcrito literalmente y da la razón al recurrente, rompiendo con esta resolución la tesis mantenida sistemáticamente por el TSJA, que había hecho suya la aducida por el Letrado representante de la Junta de Andalucía, rechazando a trámite todos los recursos interpuestos en esta materia, incluidos dos del Despacho «SOLER&DURAN».

La especial trascendencia de esta Sentencia que parece haber pasado inadvertida para el común de los afectados, se deduce de lo siguiente:

1.- El procedimiento de calificación como Lugares de Interés Comunitario afecta, como término medio, al 20% del suelo libre de edificación del territorio nacional.
2.- Desde el momento inicial de la propuesta este suelo sufre una transformación por la cual el propietario queda imposibilitado de todo tipo de actuación sobre el mismo, salvo el ejercicio de sus derechos de dominio, limitados a la venta o cesión a terceros.
3.- De acuerdo con las tesis mantenidas por la Administración española, dado que su actuación es de mero trámite, puesto que la aprobación definitiva corresponde a la Administración comunitaria europea, sus actos no son susceptibles de recurso alguno, no estando, en consecuencia sujetos a ningún tipo de interdicción.
4.- Las consecuencias inmediatas de la aplicación de esta doctrina han sido que miles de propietarios, sin ningún tipo de comunicación formal de las diversas administraciones autonómicas, se han visto desposeídos de hecho de su suelo, salvo la posibilidad de venderlo o cederlo a terceros, sin ningún tipo de compensación.
5.- Lo anterior no ha impedido, muchas veces a capricho del gobernante de turno, que parte de ese suelo calificado como LIC. sea recalificado para permitir actuaciones puntuales de instituciones o personas determinadas.

La mencionada Sentencia resuelve afirmativamente el recurso planteado, respondiendo exclusivamente a la cuestión de si es recurrible un acto de trámite cualificado, que limita derechos.

Siendo trascendente el planteamiento del recurrente y la consiguiente Sentencia, la tesis mantenida por este Despacho, tanto en sus recursos, ya admitidos a trámite, como en un Estudio en vías de publicación, tiene fundamentos distintos y, en nuestra humilde opinión, más seguros, con la vista puesta en el resultado final de la contienda. A saber:

a) Partiendo de la base de que no existe en nuestro ordenamiento ninguna zona de actuación sustantiva de los poderes públicos libre de la posibilidad de interdicción ante los Tribunales, entendemos que esta tampoco lo es.

b) La normativa aplicable a todo el proceso parte de la Directiva 92//43/CEE que transfiere a los Estados miembros la facultad de definir el Listado completo de LIC, cuya sanción definitiva se reserva el ejecutivo comunitario.

c) La transposición obligada de la normativa comunitaria se realizó en España a través del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, modificado por el Real Decreto 1193/1998, de 12 de junio. Dada la jerarquía de esta norma, los actos de las Administraciones Públicas españolas relativos al procedimiento de calificación del suelo de los LICs han de regirse necesariamente por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, norma olvidada de manera absoluta en el proceso de elaboración del Listado de Lugares de Interés Comunitario, por lo menos en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Se suscita, por lo tanto, la cuestión de la nulidad o anulabilidad de los actos de las Administraciones Públicas y, en consecuencia, de todo el proceso seguido hasta ahora para la calificación de los LICs.

d) La necesaria brevedad de este artículo impide extenderse, pero importa resaltar el rigor de la normativa medioambiental española a la hora de la calificación del suelo en base a criterios medioambientales, tampoco acreditado en este caso, así como la presunta violación del principio constitucional de no discriminación al aprobarse las excepciones de uso de estos suelos ya calificados.

e) En nuestra opinión, no es posible atacar con éxito las competencias de las Administraciones Públicas en el marco de la ordenación del territorio, planificación urbanística y calificación de suelo, de conformidad con el ordenamiento legal vigente, tanto general como autonómico.

f) Si es atacable la violación del Procedimiento vigente, que no es el establecido en el Real Decreto citado, sino el establecido en la LRJAPyPAC, en cuanto se refiere al procedimiento administrativo y en la normativa medioambiental a la hora de soportar técnica y científicamente la calificación de un suelo como LIC:
En aras de la brevedad debemos concluir:

Magnífica Sentencia que abre las puertas a los afectados para impugnar las actuaciones de las Administraciones autonómicas en este campo, que no dudamos en calificar, cuando menos, de arbitrarias.

Magnífico el planteamiento del recurso que da lugar a esta Sentencia, que no evita por lo limitado de su planteamiento, la posibilidad de un resultado final adverso.

Dicho lo anterior, lo que de verdad importa es que antes de la mencionada Sentencia estábamos frente a un muro infranqueable. Hoy podemos defender el derecho de los administrados frente a la arbitrariedad y la ocultación. De ahí su trascendencia.

Francisco Soler Valero